Pensament i acció
Deixem de jugar amb la participació ciutadana
10-12-2009
Autor
Quim Brugué (fotografies: Dani Codina)
Publicat a:
Revista Òmnium . Hivern 2009. Número 13
Els darrers anys ha estat freqüent parlar de participació ciutadana, com també s’han impulsat múltiples experiències per posar-la en pràctica. Aquesta proliferació de discursos i iniciatives ens ha situat en un debat sobre els límits de la democràcia representativa i la necessitat d’incorporar la ciutadania en les decisions polítiques i administratives. Aquest debat, cal reconèixer-ho, també ha estat molt influït per modes, metodologies i aportacions acadèmiques de signes molt diferents. Així, enfront de la voluntat més que justificable de reforçar la democràcia, les experiències de participació ciutadana sovint s’han caracteritzat per confusions sobre què s’estava fent, indefinicions en els seus objectius, confluència d’expectatives dispars i, fins i tot, certa banalització.
Constatem, doncs, tant la importància de la participació ciutadana com els dèficits que ha presentat. La considerem una prioritat de l’agenda política, però també ens sembla imprescindible abordar-la amb major rigor i seriositat. Desenvolupar aquestes idees amb unes poques pàgines és complicat i, per tant, encara que sigui a través d’unes ràpides pinzellades, ens limitarem a llançar alguns elements per al debat i a il•lustrar-ho amb alguns exemples extrets de l’experiència catalana més recent.
La participació és més una necessitat del govern que una demanda ciutadana
Les múltiples experiències de participació ciutadana han posat de manifest una realitat aparentment sorprenent: avui hi ha més oferta d’espais i processos de participació que ciutadans disposats a omplir-los. Aquesta situació es podria explicar posant l’accent en el cinisme polític i apel·lant a la frustració d’uns ciutadans que se sentirien enganyats i manipulats. Probablement hi ha alguna cosa certa en aquesta interpretació, però també és segur que no ho explica tot.
De fet, si hi pensem una mica, potser l’excés d’oferta no és tan sorprenent. L’oferta de participació s’explica no només com a resposta a demandes ciutadanes sinó, sobretot, com una necessitat dels governants. La participació seria, si se’m permet la simplificació, una declaració d’impotència per part dels governants; un reconeixement de la seva incapacitat per abordar en solitari uns problemes que, en la seva complexitat actual, els desborden. Per exemple, fer una infraestructura viària era fins no fa massa un assumpte d’enginyeria i, per tant, n’hi havia prou amb parlar amb els experts en aquest àmbit. Avui, en canvi, és clar que les infraestructures tenen impactes ambientals, socials i econòmics i, en conseqüència, requereixen incorporar totes aquestes mirades, escoltar tots els punts de vista i prendre en consideració les múltiples dimensions que hi conflueixen. Això és participació: abordar assumptes que són de tots comptant amb tothom. No es tracta d’una aposta política, sinó d’una imperiosa necessitat. Els governants no ofereixen participació només perquè la valorem positivament, sinó perquè sense no poden governar, no poden abraçar la complexitat dels problemes que els presenta la societat actual.
L’estèril debat entre els consultius i els vinculants
Un dels aspectes que desperta més passions en el debat sobre la participació té a veure amb el caràcter vinculant o consultiu del procés. Sovint s’argumenta, amb un notable i evident ressò entre els ciutadans, que un procés de participació de qualitat ha de ser vinculant. Si es convida la gent a participar, però, després els polítics fan el que volen, llavors estem davant d’una presa de pèl. Des d’aquesta perspectiva, només quan es trasllada poder real de decisió als ciutadans podríem parlar de participació real i efectiva. La resta serien manipulacions, focs d’artifici, operacions cosmètiques.
Aquesta posició, tot i el seu èxit, ens condueix a un cul-de-sac. El caràcter vinculant d’un procés participatiu és conceptualment defensable, però depèn d’una condició que no sempre es dóna: el «consens». Un procés vinculant exigeix una única conclusió; és a dir, assumirem el resultat del procés, però aquest ha de ser clar i inequívoc. Per posar un exemple, la nova variant passarà pel nord o pel sud, però no pot passar pels dos llocs simultàniament. I si no ens posem d’acord, quina és posició vinculant?
El problema rau en una característica inherent al fet polític. La política no té a veure amb el consens sinó amb el conflicte; i no passa res, és normal. La política existeix precisament perquè hi ha conflictes; perquè, malgrat moltes hores de discussió, finalment sempre hi ha qui preferirà la variant nord i qui preferirà la variant sud. Els processos de participació poden acostar posicions, però no tenen perquè generar acords. La participació en el disseny de la política de l’aigua il•lustra molt bé aquest punt. És evident que cal escoltar pagesos, industrials, ecologistes i veïns; però és molt menys clar que aquests acabin expressant-se com una única veu. Ni arribaran al «consens» ni tenen perquè fer-ho De fet, exigir-los «consens» pot ser tant un brindis al sol com una manera d’amagar el cap sota l’ala, de traslladar una decisió difícil a un espai impossible per, d’aquesta manera, no haver de prendre-la.
Els responsables polítics no poden usar un procés de participació com un escut que els protegeix de la seva responsabilitat a l’hora de prendre decisions complexes. Els processos de participació serveixen per governar d’una altra manera, no per deixar de fer-ho. I el governant, malauradament, no és aquell que diu que sí a tothom, sinó aquell que davant els conflictes ha de dir una mica que no a tothom. En definitiva, un procés de participació no és una carta als reis mags. «O em porten allò que he demanat o això no serveix per a res» pot ser una posició comprensible, sobretot si parlem de nens petits i encara immadurs, però no és una bona manera d’adreçar-se a un procés participatiu.
No ens equivoquem: parlem de com es governa, no de qui governa
Lligant amb el punt anterior, és imprescindible clarificar de què estem parlant quan usem l’etiqueta de la «participació ciutadana». En aquest sentit, massa sovint confonem dos tipus de debat: aquell que es pregunta sobre qui governa i aquell que s’interessa sobre com es governa. Al barrejar-los fem una mena d’olla grossa on, finalment, cadascú hi vol trobar el seu ingredient, però ningú n’aprecia el conjunt.
En democràcia, a la pregunta sobre qui governa només hi ha dues possibles respostes: el poble (democràcia directa) o els seus representants (democràcia representativa). Cal recordar que els processos de participació ciutadana, majoritàriament, no posen en dubte el marc de la democràcia representativa i, per tant, no treuen de les mans dels nostres representats la responsabilitat de prendre les decisions. Les pràctiques participatives més habituals en el nostre entorn no són experiències de participació directe. Aquestes tenen un ventall de formats molt limitat, com ara l’assemblea o el referèndum. Instruments molt potents, ja que traslladen la capacitat de decisió al poble (de manera vinculant, només faltaria), però que precisament per aquesta potència s’usen de manera restrictiva i sota unes condicions particulars.
La majoria de les experiències de participació s’ubiquen, doncs, en el pla del com es governa, no del qui governa. També hi ha dues possibles respostes a la pregunta sobre com es governa: es pot governar tancat en el despatx (rodejat de tècnics i llibres especialitzats en la matèria) o obrint les portes (escoltant i incorporant veus i mirades externes). La primera forma es coneix com racionalitat tecnocràtica, mentre que per referir-nos a la segona usem el terme racionalitat deliberativa. En termes pràctics, es tracta de com, per exemple, decidim quin és el millor traçat d’aquell túnel o d’aquella variant. La racionalitat tecnocràtica ens diu que ho preguntem als tècnics (són els que en saben), mentre que la racionalitat deliberativa ens suggereix que escoltem i prenguem en consideracions veus diverses (el coneixement és divers i està repartit).
Des de la lògica deliberativa, la millor variant o el millor túnel no existeix objectivament en una ment capaç de conèixer totes les variables tècniques, sinó que es descobreix a través d’un intercanvi de punts de vista. No existeix la bona solució, sinó una solució d’equilibri. Els processos de participació que hem posat en marxa en els darrers anys són –o, més ben dit, haurien de ser– processos deliberatius que ajudessin a prendre decisions més complexes (com es governa), no que difuminessin la responsabilitat d’aquell que ha de prendre les decisions (qui governa). Confondre ambdós nivell genera confusió entre els ciutadans, i la confusió no és el millor camí per reforçar una democràcia en temps baixos.
Tenim un problema amb la lògica mediàtica
No podem ara entrar en una explicació sobre com conduir un procés deliberatiu, però sí que voldria destacar-ne dues característiques. En primer lloc, la participació ens exigeix paciència. Un diàleg requereix temps i pedagogia per tal que els diferents actors deliberin des de la informació, el coneixement i la reflexió. També perquè construeixin la confiança imprescindible per abordar un projecte compartit. En segon lloc, un procés deliberatiu és el regne dels matisos, dels grisos, del «ni per tu ni per mi». Es tracta d’un intercanvi on es parla, però on també cal escoltar; on es defensen posicions, però on també cal aprendre a posar-se en la posició dels altres. La deliberació, en definitiva, és tant un intercanvi de raons com un espai on s’estableixen relacions; i aquestes requereixen temps i respecte mutu.
Ambdues característiques –paciència i grisos– xoquen amb la lògica d’una política cada cop més segrestada per les dinàmiques mediàtiques. Unes dinàmiques on ni la paciència ni els grisos hi tenen cabuda, on la immediatesa és la regla, on les coses són blanques o negres, on els titulars dominen sobre els matisos, i on les proclames venen més que els arguments. Tothom parla de participació, però –si se’m permet l’expressió– no són bons temps per a la participació.
En aquest context, els processos participatius necessiten difusió, informació i comunicació; però no són «notícia». Van massa a poc a poc i entren en massa detalls. Una periodista de llarga trajectòria professional afirmava que els processos de participació només són notícia quan s’articulen al voltant d’alguna iniciativa molt vistosa o quan acaben malament. En l’elaboració de l’Estatut d’Autonomia es va desplegar un intens i diversificat procés participatiu, però només el «bus de l’Estatut» es va convertir en notícia. El «bus de l’Estatut» li va donar notorietat, però pagant un elevat preu en termes de banalització i, fins i tot, ridiculització del procés. Per altra banda, les iniciatives de participació ciutadana vinculades a l’aprovació de projectes d’ordenació urbanística municipals (POUM) només esdevenen «notícia» quan el conflicte els aboca al enfrontament, la tensió i el fracàs. En definitiva, la participació necessita els mitjans, però la lògica mediàtica ajuda poc a l’èxit de la participació.
Les consultes sobre el dret a decidir: un cas conegut però confús
En aquest apartat no entrarem a valorar els continguts polítics d’aquesta iniciativa, però sí el discurs participatiu que l’acompanya. No es tracta només de la referència al dret a decidir, sinó d’un procés que utilitza la participació ciutadana (consultes populars i/o referèndums) entre les seves estratègies d’actuació. És a dir, no ens fixarem en el «dret a decidir» sinó en la convocatòria de consultes populars i/o referèndums on es pregunta a la ciutadania sobre aquest tema. Unes convocatòries que, per altra banda, han estat presentades com un brot verd en el trist panorama de la democràcia a Catalunya.
D’entrada, cal assenyalar que, a diferència del cas anterior, les consultes sobre el dret a decidir han ocupat portades i han gaudit d’una extraordinària cobertura mediàtica. S’hauria propiciat així l’extensió del debat públic i facilitat que un volum creixent de ciutadans fos conscient de la iniciativa participativa. Però també cal subratllar, de nou a diferència del cas anterior, que el ressò mediàtic ha produït més soroll que informació clara i precisa. De fet, ens costa saber exactament què s’està fent, quins són els objectius de tot plegat i qui està pilotant la iniciativa. La confusió sembla un dels ingredients de la mateixa iniciativa.
Si ens fixem amb més atenció en allò que serien els instruments de participació ciutadana, la confusió pot resultar fins i tot grotesca. Tothom parla indiscriminadament de consulta popular o referèndum, però no hi ha cap rigor en l’ús dels termes. Alimentats per la lògica simplificadora dels titulars, sembla que el rigor sigui una molèstia que ens distregui d’allò realment important. Alguns pensem, en canvi, que la manca de rigor dóna peu a confusions que poden ser interessades i malintencionades.
L’anomenada consulta popular i/o referèndum es presenta com un exercici de democràcia directe: deixem al poble decidir què vol fer amb el seu futur. El problema, però, rau en que l’anomenada consulta popular i/o referèndum no és ni una consulta popular ni un referèndum. El terme consulta popular és molt ambigu, però com a mínim ha de ser promogut per un agent decisori. És aquell que pren decisions l’únic que pot convocar una consulta. En el cas que ens ocupa, qui ha de decidir què? Per altra banda, un referèndum ha de complir amb uns requisits molt concrets i estrictes (cens electoral, campanya electoral, calendaris, garanties de neutralitat, etc.) que no trobem en el cas que ens ocupa. «Jugar» amb aquests termes pot ser útil estratègicament, però hem de ser conscients que es desperten falses expectatives i es dibuixen escenaris irreals.
En un tema com la participació ciutadana, la confusió i la indefinició no són acceptables. Potser no s’expressa amb veu alta, però la consulta d’Arenys de Munt és més semblant a allò que fan les Zodiac de Greenpeace quan assetgen un vaixell balener que als referèndums que periòdicament es convoquen a Suïssa. No tinc res en contra ni de les mobilitzacions de Greenpeace ni de les que es promouen des dels moviments sobiranistes. Fins i tot puc sentir-m’hi proper i, en qualsevol cas, són un símptoma de vitalitat de la societat civil. En canvi, crec que no podem confondre la gent amb paraules que no es corresponen amb la realitat. No podem generar il•lusions d’aprofundiment democràtic quan, de fet, podem estar usant interessadament una indefinició més o menys calculada. La democràcia és massa important per parlar-ne a la lleugera. Els titulars d’avui poden convertir-se en les frustracions de demà, i no ens ho podem permetre. Ò
>>> Quim Brugué és professor de
Ciència Política de la UAB.
Participació i política de l’aigua: un cas desconegut però potent
Un exemple de procés participatiu ambiciós i que, alhora, s’ha desenvolupat lluny dels focus mediàtics és el que ha acompanyat, seguint les indicacions de la Directiva Marc de l’Aigua, l’aprovació dels plans de gestió de conques. No disposem d’espai per explicar el procés, però sí que podem apuntar els tres pilars sobre els quals es recolza aquesta experiència.
En primer lloc, des del començament es té molt clar, i es deixa molt clar a tothom, què es vol fer i quins objectius es persegueixen. Els objectius es poden expressar senzillament com la voluntat d’organitzar un diàleg que contribueixi a enriquir una decisió concreta, els plans de gestió de conca. Els responsables del procés es comprometen a escoltar a tothom, tot reconeixent que els diversos actors tenen coneixement i representen sensibilitats que poden millorar la política de l’aigua, però fent explícit també que no renuncien a la seva responsabilitat. L’autoritat pública –en aquest cas l’Agència Catalana de l’Aigua (ACA)– serà qui prendrà la decisió final. Usant els termes apuntats anteriorment, el procés participatiu deixa clar que pretén propiciar una nova manera de governar, no deixar de fer-ho. Potser no tothom està d’acord amb aquest plantejament, però com a mínim es defineix un terreny de joc, s’aclareixen les regles i, consegüentment, no s’aixequen falses expectatives.
En segon lloc, la posada en pràctica es concreta en un procés que ha durat més de 3 anys i que ha treballat amb molta cura els materials divulgatius, els debats i les aportacions que se’n deriven. El procés, per tant, s’ha desplegat amb paciència i reconeixent la necessitat d’aturar-se en els matisos. A la pàgina web de l’ACA hi ha tots els detalls d’aquest procés, mentre que ara ens limitem a destacar que s’han realitzat unes 300 sessions i s’ha comptat amb la participació de 2.214 persones en representació de 1.692 entitats (econòmiques, veïnals, culturals, agrícoles, ecologistes, d’experts, etc.). Tanmateix, el procés disposa d’un protocol i una dinamització per garantir –tant com sigui possible– que tots els punts de vista són escoltats, que es recullen totes les opinions i que es generen conclusions concretes.
En tercer lloc, el compromís d’escoltar s’ha completat amb el compromís de resposta. Les demandes que sorgeixen durant el procés no conformen una carta als reis d’orient, però sí una llista que l’Administració es compromet a analitzar i a respondre (afirmativament o negativament). Així, de les 1.715 propostes que han emergit durant el procés, gairebé el 65 % han estat acceptades, mentre que el 35 % han estat refusades o encara estan pendents de resposta. Aquesta concreció (que es plasma en els documents de retorn) ha permès visualitzar els resultats del procés i, d’aquesta manera, donar tangibilitat al compromís de governar d’una altra manera, de fer-ho escoltant i incorporant la diversitat i la riquesa de punts de vista sobre l’aigua. Claredat i tangibilitat serien, des del meu punt de vista, les claus d’un procés amb potencial efectiu per reforçar la qualitat de la nostra pràctica democràtica.
Tags:
Quim Brugué, participació ciutadana
Comparteix
